亚洲智慧城市建设大致分为两种类型：一是日本以能源管理使城市具备可持续性发展能力的智慧城市建设类型。二是以中韩两国为代表的，以数字技术为依托，建设智慧城市的类型。因此，探究日韩两国智慧城市建设的实践经验，对我国智慧城市的建设具有深刻借鉴意义。日韩智慧城市实践表明智慧城市的模式创新主要在于创新参与方式、资金引入方式、治理方式。

根据研究分析，得出以下政策启示: 构建政企合作的开放式治理创新模式；尊重利益相关者公平话语权，激活社会资本，促进互惠；加强全局规划，设立权威专门领导机构；保持政策连续性、稳健性和可预期性。借鉴日韩经验教训，我国建设智慧城市要顺应市场需求，坚持宏观指导与微观实践相结合，以资源条件与技术为依托充分发挥城市特色；避免盲从，突出技术自主创新与机制创新；加强大数据技术在智慧城市建设中的综合应用。

中央财经大学 汪轶轩 柴铎

一、日韩智慧城市建设

经验分析

（一）日本: 企业主导－政府推动－社会团体参与的治理创新模式

日本的智慧城市项目由政府和企业共同实施。地方政府通过提供公共能源等公用事业或能源相关产业与公司进行政企合作，在实际项目实施过程中，公司是主要的管理和实施部门，各分公司承担部分生产和服务职能。

在建设智慧城市过程中，日本企业利用自己的优势和资源，赢得了众多企业和研究机构的参与，共同完成了智慧城市的建设。这种治理创新模式的特点：一是有限政府，政府的工作倾向于引导、扶持、规划，参与城市基础设施建设和建成后的后的维护运营；二是企业之间的区域合作；三是由公众推动。

1.创新治理内容

日本政府于2009年7月推出“I-Japan(智慧日本)战略2015”，提出要在2015年实现“安心且充满活力的数字化社会”，让数字信息技术如同空气和水一般融入生产和生活之中，并先后出台日本智慧城市治理的战略和重点建设领域，并付诸实施。具体如下:

（1）智慧不动产。2008年3月，千叶县、白石市、东京大学、千叶大学联合提出了“柏叶国际校园城区规划”，并以此为契机，凝聚各方力量，在千叶县和白石市建立“未来总设计中心”和“城市设计中心”，实施环境准备“先进模式”战略合作项目。将其建设成为政府、民众、学校合作、人人参与的城市建设试点项目。

（2）智慧能源。智能电网是日本智慧能源发展的起源，智能电网的特点是对不同的能源供应系统进行智能集成、分配和调节，并对区域能源供应商和能源消费者的实际和计划能耗进行实时监测和调节。

（3）智慧水务。在供水领域，通过建立传感器、水质检测仪等先进监测设备，运用现代智能技术，利用大数据和云计算对水资源利用情况进行分析处理，并与水资源处理监管系统相结合，实现水循环的全面优化。

（4）智慧出行。日本智慧出行提供的公共服务主要包括：通过预测交通堵塞情况，开发利用畅通性强的交通体系；开展清洁能源汽车服务；建立互联网共享交流平台。

（5）智慧生活。智慧生活主要集中在地块和太阳能发电两个方面，发展智慧城市家庭能源管理（HEMS）。太阳能发电系统发电后，多余的电卖给公司，如果不够再从电力公司购买从而实现合理利用能源。

2.创新治理模式

一是改善协作治理模式。智慧城市的建设具有全方位、多元化的特点，涉及多部门、多行业、多领域。政府在智慧城市建设中不是单一的主导者，而是多个利益相关主体之一，其作用是提供指导与政策支持。在这个过程中，有关各城市设施建设的研究机关的共同合作也不可或缺。在智慧城市建设过程中，要建立多方面主体的交流平台，促进政企合作、多元参与。

二是完善基础设施的智慧化建设。日本通过政府的政策支持及企业的资金投入，将现代化通讯技术、传感技术等应用于城市设施的更新，并通过这种以“底层建设”为先导的方式推动智慧城市设施的更新，发展互联网产业，提高社会服务。

三是重视信息数据互通平台对智慧城市建设的支撑作用。智慧城市中的“智慧”主要来源于大数据产业的发展。大数据深刻改变了传统的生产方式和经济运营机制，产生了新的商业模式。

四是制定标准，在日本智慧城市建设中，更加注重节能“3E”（能源安全、环境、效率）标准的实现和“低碳可持续”发展的智能化，即以基础设施建设为核心，通过新智能技术整合交通、农业、公共卫生和能源，再通过网络和城市设施智能化管理整合高效公共服务，实现人流、物流以及各类建筑的网格化管理。

五是注重智慧社区的建设。从日本智慧城市建设的成功案例柏之叶智慧城来看，始终贯穿着以人为本的建设理念，然而传统智慧城市规划中最大的错误是忽视人文因素。

（二）韩国：政府主导－专家推动－公私部门参与的治理创新模式

韩国的创新治理模式是一种开放性比较有限的创新模式，由政府部门和企业协调，外生和内生性混合。在这种模式下，政府在智慧城市治理中发挥主导作用。政府部门对智慧城市进行系统规划和方案设计，避免了因局部推进等带来的其他配套滞后问题，进而影响施工进度。

1.创新治理内容

韩国希望能以网络为基础，打造绿色、数字化、无缝移动连接的生态、智慧型城市，以无线传感器为基础，把韩国所有的资源数字化、网络化、可视化、智能化。从国家层面出发，它们把“U－City”解释为城市振兴的工具；从地方政府角度，他们把“U－City”看作由技术驱动的“基础设施”，旨在向社区提供公共服务和透明治理。

2.创新治理方法

一是稳步推进，合理衔接。20世纪70年代起，韩国工业化为其经济带来持续二十多年的增长。20世纪90年代末经济增速开始放缓，韩国政府已然认识到继续发展工业带来的负面效应，并开始寻求产业调整和升级。20世纪90年代以来，信息技术成为韩国的支柱产业，韩国政府做出各种决策都应以保障IT产业的发展为前提。21世纪初期，韩国正式把发展信息技术提升为国家战略。继“数字城市”之后，韩国推出“U－City”。2004 年，面对全球信息产业新一轮“U”化战略的环境趋势，信息通信部提出“U-Korea”战略。此后韩国又正式将“U-City”项目建设纳入预算范围，开始推进智慧城市的建设。在 “U-City”项目里，所有事物都通过现代信息技术统一纳入信息系统，便于协同管理。据2013年8月韩国建设运输部统计，韩国国内推进或者计划推进的地方自治区共有 73 个城市，在此期间信息通信部在构建最新信息技术基础设施和未来智慧城市建设方面发挥关键性作用。2008年3月“无处不在（ubiquitous）”城市建设有关法律得到了国会正式批准,“U－City”项目规划更加具体、周密，智慧城市治理在此基础上应运而生。

二是整体规划，顶层设计。2004年3月韩国信息通信部推出“IT839”战略，战略中包含8项新的IT服务和9项有前景的技术引擎。在 9项技术创新产品中，把移动通信和远程信息服务结合起来，为打造“智能社会”奠定基础。

三是贯彻“以人为本”的智慧城市建设理念。具体措施如下：（1）加强ICT基础设施建设，完善宽带网络建设，基本实现宽带网络的全覆盖，为居民安装智能电表实现能源管理、建立反映居民日常需要的信息平台等；（2）通过整合城市管理框架，整合智能子系统、元系统与个体、楼栋-街道系统等，提高合作效率；（3）智能设备的使用范围逐步扩大，使得各个年龄段、各阶层各行业的人员都可以享受这些服务。2014年5月，韩国政府正式出台《物联网规划纲要》，提出推动工业互联网参与者相互合作、推动物联网的开放创新、开发扩大物联网的服务范围及给予企业援助等战略。

四是坚持循序渐进推进智慧城市建设的战略。2009年，韩国通过了 U-City 综合计划，将U-City建设纳入国家预算，在接下来的5年投入4900亿韩元(约合4.15亿美元)支撑U-City建设，大力支持核心技术国产化。韩国U-City计划包括两种发展模式：一种是“新城市+无所不在”组合，即主要通过建设新城市并对其进行智慧化管理；另一种是“老城市+无所不在”组合，即通过把智慧城市的元素和设计应用到已有城市。建设运输部将综合运营中心设立在运营情况较好的新都市，在推行U-City计划时以此综合运营中心为据点进行项目支援。

五是政府统一领导，实行垂直管理。韩国信息通信部和建设运输部在智慧城市的治理中起着决定性的作用，无论是从制度建立、政策制定方面，还是规划方案的实施，两个中央部门都在努力推动地方政府和重要企业参与智慧城市的治理，韩国各大电信、通信集团和运营商集成公司也参与到智慧城市的治理中，把“U-City”建设作为未来的红利产业。

六是打造标志性智慧城市，发挥示范作用。例如，韩国仁川松岛新城是韩国政府“U-City”计划五大范例城市之一，该项目主要开发商是美国盖尔地产开发公司、浦项制铁和摩根士丹利房地产。在这座新建的城市中，思科公司提供技术方案支持和网络支持，充分展示了他们的智能+互联社区计划，思科公司在房产建设中采用了最先进的技术，部署了一个连接城市所有组成部分的网络，包括住宅、办公室和学校。居民可以对住宅实现远程控制，每个人都可以通过思科的远程呈现系统从任何地方通过视频进行实时交互。

二、跨个案研究

日本智慧城市治理水平处于世界前列，并受到国际社会广泛认可。近年来我国在智慧城市建设方面与日本的交流合作也不断深入。2019年，东京大学、三菱公司与碧桂园集团就智慧城市的打造之路以及探索能源领域的创新合作进行三方交流会谈。与日本相比，韩国在智慧城市治理过程中却出现了一些例如新城市开发项目停工、改造现有城市时遇到障碍等问题，政府在智慧城市建设和推广上遭遇重重阻力。本部分主要讨论日本智慧城市成功治理的经验、韩国智慧城市建设失败的原因，以及智慧城市开放式创新治理模式的普遍规律。

1.日本智慧城市治理成功的经验

日本建设智慧城市的目的是为了提高市民的居住环境和生活质量，追求的是以绿色低碳、节能环保为目标的新型智慧城市，同时也是作为一个活化企事业经济的全新的经济增长点。因此，日本的智慧城市治理通过政府和企业向市民提供全新的基础设施、商品和服务，鼓励市民共同参与智慧城市和自己家园的建设，树立良好形象的同时为市民绘制了关于新未来城市的美好蓝图。同时，通过对ICT技术的广泛运用，寻求高效率且低碳节能的解决方案，让市民逐渐适应改造后的全新的智慧城市。

日本智慧城市治理主体分为企业、地方政府、科研机构、大学、专家学者和人民等。智慧城市项目由政府与企业共同推行，地方政府通过公开募集能源供给公司或与能源供给相关产业公司形成智慧城市建设的主体，并与企业以成立合资公司的形式合作。在实际的项目执行过程中，以公司为管理实施主体，各个分公司承担部分生产和服务职能。其特点有五个方面:一是实行有限政府政策，注重企业和社会资本在智慧城市治理的关键作用，把人的能力因素、关系资本、技术、创新能力和人才培养作为发展智慧城市的推动力；二是统筹规划全局，重视顶层设计，完善物联网、基础设施、平台与服务的建设；三是完善组织架构，统一规划部署；四是治理内容的创新；五是政策和法律制定具有连贯性和稳定性。

日本采取的是企业主导－政府推动－社会团体参与的发展模式，是一种参与主体及利益相关者较多、自下而上的创新治理模式。无论是组织结构还是治理内容，都融入了开放创新和协作民主的理念。通过政府的政策扶持和引入企业资本，将现代通信技术和传感器技术应用于城市基础设施的改造，推动智慧城市的建设，以这种“底部建设”的形式为指导，发展互联网产业，改善社会服务。例如在智慧城市开展水资源管理，日本严格执行分区分质的水资源供应，并在给排水系统中安装传感器装置，对用户的给排水需求进行监测和分析，日本的智能网络、防灾系统、智能交通等也都是从小到大、自下向上、多角度进行逐步建设。总体来说，日本智慧城市建设所获得的实践成果多集中于小范围的的试验城区，其智慧城市建设无论是从基础设施建设还是法律政策支撑上，都值得我们深入学习和借鉴。

2.韩国智慧城市建设失败的原因

韩国智慧城市治理主体中虽然也有相关领域的专家学者以及大型企业的参与，但是缺乏社会各界以及民众的广泛参与，也没有体现开放性的创新治理方式。失败的主要原因包括以下几点：

一是急于求成，房地产和形象工程发展过多，生活成本高，缺乏公众参与，忽视居民体验。“U-City”项目开始于2002年，原计划于2015年开始全面运营，经过两次计划的推迟，运营时间定在2022年。从2001年到2005年，第一轮融资9000万美元用于项目的启动。第二轮融资1.8亿美元融资额的一半用于偿还初始贷款，其余继续用于土地收购。在第三轮中，15亿美元的资金被批准用于随后的基础设施和公共建设，第二轮购买的土地和承诺未来房地产销售额作为抵押品。这就导致了商业发展与相关产业发展的不协调，产业集群对区域发展的拉动作用无法成为一种趋势，导致人口集聚效应的弱化。

作为产业与金融业相互融合的智慧新城，居民中劳动者的数量和松岛新城能提供的就业岗位数量差距过大，进一步迷失了最初打造“世界级智慧城市”的目的。现如今，松岛被外界称为“无聊的城市主题公园”以及“人类沙漠”。松岛新城科技的应用水平和建设水平很高，但因此也导致过高的入驻成本，使得城市沦为只为富人服务的城市，远远超出了大部分城市居民的负担能力。项目规划者没有根据居民的实际需求和对理想生活的向往做出合理假设，同时居民也没有参与“U-City”项目建设的讨论，即使建设方案和内容看上去很完美，但因为制度不够完善、应用服务没能普及，难以惠及居民。作为信息社会的缩影，智慧城市的治理应该体现公众的社会需求和价值观，“U-City”只是上级政府打造的理想城市，松岛新城虽然拥有最先进、最完善的基础设施，但缺乏智慧市民和智慧社会，且没有把居民的体验和满意度放在首位。

二是韩国智慧城市建设中政府起主导作用，但各部门权力分配不平衡。韩国信息通信部与建设运输部之间相互牵制，最开始信息通信部是“U-City”项目的提出者，也是该项目的主导者，建设运输部却不想以参与者的身份加入。由于信息通信部一开始便在韩国智慧城市建设总体项目中任主导地位，削弱其他参与者的积极性。在信息科技高速发展的时代，技术具有政治性，简单说就是技术更多地倾向于服务某一社会群体，而对另外的群体产生不利影响，从而体现出不同人的不同利益趋向。随着2008年3月信息通信部被撤销，管理职能向其他相关部门转移，政策的延续性受到一定影响，智慧城市建设的阻力进一步加大。